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危险化学品企业法律尽职调查要点解析

2020-07-30 anquae 2264    下载链接

摘要：本文结合笔者对危险化学品生产企业的法律尽职调查经验，根据危险化学品生产企业业务经营涉及的监管法律法规，从安全生产、环保、消防等方面对危险化学品生产企业法律尽职调查要点进行说明。
2019年以来，全国范围内因生产项目所涉危险化学品管理不善发生了多起化工企业的爆炸事故，造成严重人员伤亡及财产损失，涉危险化学品企业一时成为社会民众及监管机构高度关注的对象。因危险化学品的监管规定具有独特性和复杂性，律师在提供法律服务和尽职调查过程中，需要全面、准确地掌握相关监管要求，才能更好地为客户发现和解决实际问题，降低项目风险。
危险化学品，是指具有毒害、腐蚀、爆炸、燃烧、助燃等性质，对人体、设施、环境具有危害的剧毒化学品和其他化学品。我国对危险化学品认定采用目录管理方式，即由国务院安全生产监督管理部门会同其他相关核心部门，根据化学品危险特性的鉴别和分类标准确定、公布危险化学品目录，并适时调整。
企业日常经营活动涉及目录产品的，均应遵照危险化学品的管理要求进行生产、加工、存储、运输等，否则不但企业自身存在处罚和整改风险，同时不当管理也极易引发生产安全事故，造成恶劣的后果和影响。
笔者为危险化学品生产企业提供法律服务的过程中，对危险化学品生产经营活动涉及的法律、法规进行了梳理总结，希望本文能够对企业规范经营及同类项目法律核查提供借鉴和帮助。
鉴于生产实践中，化工企业多见危险化学品问题，因此本文主要以化工企业的危险化学品项目为论述基础，其他行业或企业若涉及特殊管理要求的，还应遵照具体规定和监管部门要求执行。
对危险化学品生产企业的法律尽职调查，除了关注历史沿革、资产权属等一般调查问题外，还应重点关注企业生产经营活动的合规性。
笔者以下将从安全生产、环境保护、消防等方面介绍对危险化学品企业的核查要点，包括但不限于核查其是否履行了相应审批/备案流程，获得相关特许生产、经营资质等。

安全生产方面的核查要点

在安全生产方面，应主要关注危险化学品生产项目建设及生产过程的合规性，具体核查要点如下：

  • 项目建设阶段主要关注企业是否开展安全条件审查、安全设施设计审查、试生产及安全设施竣工验收等；

  • 项目生产阶段主要关注企业是否已办理完成所涉危险化学品的安全生产许可证、危险化学品登记证等资质证书，同时还需关注企业有否定期进行安全评价并取得安全评价报告。

  • 特别提示，新建、改建、扩建危险化学品生产、储存的建设项目以及伴有危险化学品中间品的化工建设项目皆需履行安全监管审批/备案手续。

目前，危险化学品建设项目（以下简称“建设项目”）涉及的主要监管规定为《危险化学品建设项目安全监督管理办法》和《建设项目安全设施“三同时”监督管理办法》。最新修订的《危险化学品建设项目安全监督管理办法》（2012年4月1日起施行，于2015年7月1日修订）已取消危化品项目的试生产和验收批复，删除了安全条件论证报告等相关内容。因此，律师核查时，涉及历史项目的，需要关注相关项目的具体建设和完工时间，依据当时适用的法规内容进行准确核查。以下就安全生产相关的各项内容进行逐一介绍。
1、安全条件审查建设单位应当在建设项目的可行性研究阶段，委托具备相应资质的安全评价机构对建设项目进行安全（预）评价，编制建设项目安全（预）评价报告。在建设项目开始初步设计前，向相应的安全生产监督管理部门申请建设项目安全条件审查，提交包括建设项目安全（预）评价报告在内的文件、资料。经安全生产监督管理部门审查通过后，向建设单位出具建设项目安全条件审查意见书。
（1）相关规定
《危险化学品安全管理条例（2013修订）》第十二条规定，新建、改建、扩建生产、储存危险化学品的建设项目，应当由安全生产监督管理部门进行安全条件审查。
《危险化学品建设项目安全监督管理办法》第八条规定，建设单位应当在建设项目的可行性研究阶段，委托具备相应资质的安全评价机构对建设项目进行安全评价。安全评价机构应当根据有关安全生产法律、法规、规章和国家标准、行业标准，对建设项目进行安全评价，出具建设项目安全（预）评价报告。
安全评价报告应当符合《危险化学品建设项目安全评价细则》的要求。第十二条规定，对已经受理的建设项目安全条件审查申请，安全生产监督管理部门应当指派有关人员或者组织专家对申请文件、资料进行审查，并自受理申请之日起四十五日内向建设单位出具建设项目安全条件审查意见书。
（2）法律责任
《危险化学品建设项目安全监督管理办法》第三十五条规定，未经安全条件审查或者安全条件审查未通过，新建、改建、扩建生产、储存危险化学品的建设项目的，责令停止建设，限期改正；逾期不改正的，处50万元以上100万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
安全设施设计审查建设单位在建设项目初步设计时，应当委托有相应资质的设计单位对建设项目安全设施同时进行设计，编制安全设施设计专篇。
在建设项目初步设计完成后、详细设计开始前，向出具建设项目安全条件审查意见书的安全生产监督管理部门申请建设项目安全设施设计审查，提交包括建设项目安全设施设计专篇在内的文件、资料。对已经受理的建设项目安全设施设计审查申请，安全生产监督管理部门在受理后作出同意或者不同意建设项目安全设施设计专篇的决定，向建设单位出具建设项目安全设施设计的审查意见书。
（1）相关规定
《危险化学品建设项目安全监督管理办法》第十五条规定，设计单位应当根据有关安全生产的法律、法规、规章和国家标准、行业标准以及建设项目安全条件审查意见书，按照《化工建设项目安全设计管理导则》（AQ/T3033），对建设项目安全设施进行设计，并编制建设项目安全设施设计专篇。建设项目安全设施设计专篇应当符合《危险化学品建设项目安全设施设计专篇编制导则》的要求。
第十八条规定，对已经受理的建设项目安全设施设计审查申请，安全生产监督管理部门应当指派有关人员或者组织专家对申请文件、资料进行审查，并在受理申请之日起二十个工作日内作出同意或者不同意建设项目安全设施设计专篇的决定，向建设单位出具建设项目安全设施设计的审查意见书；二十个工作日内不能出具审查意见的，经本部门负责人批准，可以延长十个工作日，并应当将延长的期限和理由告知建设单位。
（2）法律责任
《危险化学品建设项目安全监督管理办法》第三十六条规定，建设单位有下列行为之一的，依照《中华人民共和国安全生产法》有关建设项目安全设施设计审查、竣工验收的法律责任条款给予处罚：
（一）建设项目安全设施设计未经审查或者审查未通过，擅自建设的；
（二）建设项目安全设施设计发生本办法第二十一条规定的情形之一，未经变更设计审查或者变更设计审查未通过，擅自建设的；
（三）建设项目的施工单位未根据批准的安全设施设计施工的；
（四）建设项目安全设施未经竣工验收或者验收不合格，擅自投入生产（使用）的。
3、试生产建设项目安全设施施工完成后，建设单位应当按照有关安全生产法律、法规、规章和国家标准、行业标准的规定，对建设项目安全设施进行检验、检测

环境保护方面的核查要点

除安全生产外，近年监管机构对各类生产项目的环保核查力度不断加大、相关检查标准也不断趋严，因此律师在对危险化学品项目进行核查的过程中，也需要贯穿项目建设、生产和经营核查环保事项的落实情况。企业在建设过程中，应按照环境保护法律法规的监管要求，取得环评影响评价批复和环评验收。投产后，应按照法律法规的要求，取得排污许可证，处置废弃危险化学品。

1、环境影响评价

国家实行建设项目环境影响评价制度，对建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理：可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。

（1）相关规定

《建设项目环境保护管理条例（2017修订）》第六条规定，国家实行建设项目环境影响评价制度。第九条规定，依法应当编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，建设单位应当在开工建设前将环境影响报告书、环境影响报告表报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。依法应当填报环境影响登记表的建设项目，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门的规定将环境影响登记表报建设项目所在地县级环境保护行政主管部门备案。环境保护行政主管部门应当开展环境影响评价文件网上审批、备案和信息公开。

律师核查时，可依据实际项目情况具体判断其需满足的具体评价要求，并结合项目当地监管部门的办事要求进行核查。

（2）法律责任

《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条规定，建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。

建设项目环境影响评价文件未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。

《建设项目环境保护管理条例（2017修订）》第二十一条规定，建设单位有下列行为之一的，依照《中华人民共和国环境影响评价法》的规定处罚：

（一）建设项目环境影响报告书、环境影响报告表未依法报批或者报请重新审核，擅自开工建设；

（二）建设项目环境影响报告书、环境影响报告表未经批准或者重新审核同意，擅自开工建设；

（三）建设项目环境影响登记表未依法备案。

2、试生产

建设项目环保试生产审批的主要依据是《建设项目环境保护管理条例（1998）》及2001年12月27日原国家环境保护总局发布的《建设项目竣工环境保护验收管理办法》等。

2016年4月8日，原环境保护部公布《环境保护部关于环境保护主管部门不再进行建设项目试生产审批的公告》，根据该公告内容，自公告发布之日起，省、市、县级环境保护主管部门不再受理建设项目试生产申请，也不再进行建设项目试生产审批。

2017年7月16日，国务院修订《建设项目环境保护管理条例》，删除了关于试生产的相关规定。

因此，与安全生产的核查类似，律师核查项目时，需要依据项目实际建设时间，判断企业是否需要取得环保试生产的审批文件，以便准确评估项目法律风险。

3、建设项目竣工环境保护验收

（1）相关规定

与环保试生产的规定对应，建设项目竣工的环保验收要求也在逐渐变化。

2017年7月16日，国务院修订《建设项目环境保护管理条例》，正式结束了环保验收审批制度，开启环保验收报告公示制度。2017年11月20日，环保部公布《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》，对建设项目竣工后建设单位自主开展环境保护验收的程序和标准作出了细化规定。

《建设项目环境保护管理条例（2017修订）》第十七条规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告。

第十九条规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。

《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》第五条规定，建设项目竣工后，建设单位应当如实查验、监测、记载建设项目环境保护设施的建设和调试情况，编制验收监测（调查）报告。

第七条规定，验收监测（调查）报告编制完成后，建设单位应当根据验收监测（调查）报告结论，逐一检查是否存在本办法第八条所列验收不合格的情形，提出验收意见。存在问题的，建设单位应当进行整改，整改完成后方可提出验收意见。建设项目配套建设的环境保护设施经验收合格后，其主体工程方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。

第九条规定，为提高验收的有效性，在提出验收意见的过程中，建设单位可以组织成立验收工作组，采取现场检查、资料查阅、召开验收会议等方式，协助开展验收工作。验收工作组可以由设计单位、施工单位、环境影响报告书（表）编制机构、验收监测（调查）报告编制机构等单位代表以及专业技术专家等组成，代表范围和人数自定。

（2）法律责任

《建设项目环境保护管理条例（2017修订）》第二十三条规定，违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。

违反本条例规定，建设单位未依法向社会公开环境保护设施验收报告的，由县级以上环境保护行政主管部门责令公开，处5万元以上20万元以下的罚款，并予以公告。

4、环境保护相关经营资质

如前所述，建设项目与环境保护相关的经营资质主要涉及排污许可证。

（1）相关规定
2016年11月10日，国务院办公厅关于印发《控制污染物排放许可制实施方案》的通知，规定控制污染物排放许可制是依法规范企事业单位排污行为的基础性环境管理制度，环境保护部门通过对企事业单位发放排污许可证并依证监管实施排污许可制。
规范有序发放排污许可证，制定排污许可管理名录，规范排污许可证核发，合理确定许可内容，分步实现排污许可全覆盖。
2016年12月23日，原环境保护部印发《排污许可证管理暂行规定》的通知，对排污许可证申请、审核、发放、管理等程序作出了规定。环境保护主管部门依排污单位的申请和承诺，通过发放排污许可证法律文书形式，依法依规规范和限制排污单位排污行为并明确环境管理要求，依据排污许可证对排污单位实施监管执法的环境管理制度。排污单位特指纳入排污许可分类管理名录的企业事业单位和其他生产经营者。
2017年07月28日，原环境保护部印发《固定污染源排污许可分类管理名录（2017年版）》，根据排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者污染物产生量、排放量和环境危害程度，实行排污许可重点管理和简化管理，按照行业类别规定了办理排污许可证的时限。
同时规定，如果已被环保部门确定为重点排污单位和排污量达到规定数量的，也需要纳入排污许可管理。2017年率先对火电、钢铁、有色金属冶炼、焦化、石油炼制、化工、原料药、农药、氮肥、造纸、纺织印染、制革、电镀、平板玻璃、农副食品加工等15个行业核发排污许可证，其中造纸和火电两个行业的企业要求在2017年6月底前取到排污许可证，其他13个行业在2017年下半年全面开展。到2020年，《排污许可名录》中规定的应当取得排污许可证的排污单位必须持证排污。
2018年01月10日，原环境保护部制定《排污许可管理办法（试行）》，结合排污许可制实施中的成功经验，对《排污许可证管理暂行规定》的部分规定进行了修订。
环境保护部依法制定并公布固定污染源排污许可分类管理名录，明确纳入排污许可管理的范围和申领时限。纳入固定污染源排污许可分类管理名录的企业事业单位和其他生产经营者（以下简称“排污单位”）应当按照规定的时限申请并取得排污许可证；未纳入固定污染源排污许可分类管理名录的排污单位，暂不需申请排污许可证。
环境保护主管部门对排污单位排放水污染物、大气污染物等各类污染物的排放行为实行综合许可管理。在固定污染源排污许可分类管理名录规定的时限前已经建成并实际排污的排污单位，应当在名录规定时限申请排污许可证；在名录规定的时限后建成的排污单位，应当在启动生产设施或者在实际排污之前申请排污许可证。核发环保部门作出准予许可决定的，须向全国排污许可证管理信息平台提交审核结果，获取全国统一的排污许可证编码。
本处笔者特别提示，鉴于不同生产项目可能涉及的污染物、废弃物种类不同，律师在核查过程中，还需关注企业所获相关排污许可内容及相关指标是否能够覆盖企业实际经营需求。
（2）法律责任
《排污许可管理办法（试行）》第五十七条规定，排污单位存在以下无排污许可证排放污染物情形的，由县级以上环境保护主管部门依据《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法》的规定，责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：
（一）依法应当申请排污许可证但未申请，或者申请后未取得排污许可证排放污染物的；
（二）排污许可证有效期限届满后未申请延续排污许可证，或者延续申请未经核发环保部门许可仍排放污染物的；
（三）被依法撤销排污许可证后仍排放污染物的；
（四）法律法规规定的其他情形。
第五十八条规定，排污单位存在以下违反排污许可证行为的，由县级以上环境保护主管部门依据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法》的规定，责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：
（一）超过排放标准或者超过重点大气污染物、重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物、大气污染物的；
（二）通过偷排、篡改或者伪造监测数据、以逃避现场检查为目的的临时停产、非紧急情况下开启应急排放通道、不正常运行大气污染防治设施等逃避监管的方式排放大气污染物的；
（三）利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的；
（四）其他违反排污许可证规定排放污染物的。

消防管理方面的核查要点

除安全和环保方面的核查事项外，建设项目的消防管理也是律师核查应重点关注的问题，而今年以来消防相关监管规定发生了较大变化，律师进行项目核查时，需关注新的规定变化情况。

2019年04月23日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十次会议作出关于修改《中华人民共和国建筑法》等八部法律的决定，对《中华人民共和国消防法》（“《消防法》”）进行了修订，将建设工程消防设计审查验收职责由公安消防部门调整至住房和城乡建设主管部门。《消防法》修订之前，消防审核由公安部门消防大队负责，主要监管规定为《建设工程消防监督管理规定》。
2019年05月10日，住房和城乡建设部起草了《建设工程消防设计审查和验收管理规定（征求意见稿）》，向社会公开征求意见。《建设工程消防设计审查和验收管理规定（征求意见稿）》关于建设工程消防设计审查、验收、备案、抽查的工作方式和运行机制，基本沿用公安消防部门的管理模式，根据新修改的《消防法》取消了现有的消防设计备案和抽查。同时，根据优化营商环境、工程建设项目审批制度改革等工作部署，增加施工图联合审查、建设工程联合验收的内容。
1、《消防法》2019年修订前主要监管要求
2008年修订的《消防法》规定，建设工程建设过程中，基于国家工程建设消防技术标准不同，建设单位应将消防设计文件报公安机关消防机构备案或审核，并待工程建设完成后向公安机关消防机构办理消防验收备案或申请消防验收。对于生产危险化学品的建设项目，应向公安机关消防机构办理消防设计文件的审核，申请消防验收。
（1）相关规定
《建设工程消防监督管理规定（2012修订）》第十三条和第十四条规定，对于特殊情形的人员密集场所和特殊建设工程，建设单位应当向公安机关消防机构申请消防设计审核，并在建设工程竣工后向出具消防设计审核意见的公安机关消防机构申请消防验收。第二十四条规定，对于第十三条、第十四条规定以外的建设工程，建设单位应通过省级公安机关消防机构网站进行消防设计、竣工验收消防备案，或者到公安机关消防机构业务受理场所进行消防设计、竣工验收消防备案。依法不需要取得施工许可的建设工程，可以不进行消防设计、竣工验收消防备案。
（2）法律责任
《消防法（2008年修订）》第五十八条规定，违反本法规定，有下列行为之一的，责令停止施工、停止使用或者停产停业，并处三万元以上三十万元以下罚款：
（一）依法应当经公安机关消防机构进行消防设计审核的建设工程，未经依法审核或者审核不合格，擅自施工的；‘’
（二）消防设计经公安机关消防机构依法抽查不合格，不停止施工的；
（三）依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格，擅自投入使用的；
（四）建设工程投入使用后经公安机关消防机构依法抽查不合格，不停止使用的；
（五）公众聚集场所未经消防安全检查或者经检查不符合消防安全要求，擅自投入使用、营业的。建设单位未依照本法规定将消防设计文件报公安机关消防机构备案，或者在竣工后未依照本法规定报公安机关消防机构备案的，责令限期改正，处五千元以下罚款。
2、《消防法》2019年修订后主要监管要求
2019年修订后的《消防法》取消现有的消防设计备案，对于不需要办理消防设计审查的建设项目，要求在验收后报住房和城乡建设主管部门备案。
对于特殊建设项目，建设单位应当将消防设计文件报送住房和城乡建设主管部门审查，并向住房和城乡建设主管部门申请消防验收。根据《建设工程消防设计审查和验收管理规定（征求意见稿）》第十四条对特殊建设工程的界定，生产危险化学品的建设项目属于特殊建设项目，应向住房和城乡建设主管部门办理消防设计审查，并申请消防验收。
（1）相关规定
《消防法（2019年修订）》第十一条规定，国务院住房和城乡建设主管部门规定的特殊建设工程，建设单位应当将消防设计文件报送住房和城乡建设主管部门审查，住房和城乡建设主管部门依法对审查的结果负责。前款规定以外的其他建设工程，建设单位申请领取施工许可证或者申请批准开工报告时应当提供满足施工需要的消防设计图纸及技术资料。
第十三条规定，国务院住房和城乡建设主管部门规定应当申请消防验收的建设工程竣工，建设单位应当向住房和城乡建设主管部门申请消防验收。前款规定以外的其他建设工程，建设单位在验收后应当报住房和城乡建设主管部门备案，住房和城乡建设主管部门应当进行抽查。依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用；其他建设工程经依法抽查不合格的，应当停止使用。
（2）法律责任
《消防法（2019年修订）》第五十八条规定，违反本法规定，有下列行为之一的，由住房和城乡建设主管部门、消防救援机构按照各自职权责令停止施工、停止使用或者停产停业，并处三万元以上三十万元以下罚款：
（一）依法应当进行消防设计审查的建设工程，未经依法审查或者审查不合格，擅自施工的；
（二）依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格，擅自投入使用的；
（三）本法第十三条规定的其他建设工程验收后经依法抽查不合格，不停止使用；
（四）公众聚集场所未经消防安全检查或者经检查不符合消防安全要求，擅自投入使用、营业的。建设单位未依照本法规定在验收后报住房和城乡建设主管部门备案的，由住房和城乡建设主管部门责令改正，处五千元以下罚款。

小结

危险化学品具有毒害、腐蚀、爆炸、燃烧、助燃等性质，生产危险化学品的企业很容易发生安全事故。为了有效降低安全事故发生的概率，危险化学品生产项目应严格按照法律法规的要求履行相应审批手续，办理相应的资质证书。
在对危险化学品生产企业进行法律尽职调查时，应重点关注其在安全生产、环境保护、消防管理等领域的审批手续及资质证书，审核其是否取得了法律法规要求的审批/备案文件和资质证书。
当然，除了关注上述几个领域的审批手续及资质证书外，部分危险化学品生产企业可能还需要办理工业产品生产许可证和特种设备使用登记证等审批手续/资质证书，在开展法律尽职调查工作时，应根据具体企业的业务流程和产品制定详细的尽调清单，做好法律研究工作，发现可能存在的问题。

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